支付压力渐强全国养老金统筹明年“兑现”

随着我国人口老龄化形势愈发严峻，更充分地实现“老有所养”难度也越来越高。“上世纪90年代，我国养老保险的抚养比是5:1，五个参保人供养一个退休人员，现在已经降到了2.8:1，而且下降还将持续，这对养老保险基金支付压力、可持续发展都带来严峻挑战。”在10月22日召开的十九大“满足人民新期待保障改善民生”记者会上，人社部部长尹蔚民提出，为此，明年我国将迈出基本养老保险全国统筹的第一步，实行中央调剂制度，均衡不同地区的养老保险负担。至此，推进了20多年的养老金统筹制度改革终于将在明年“兑现”。

如箭在弦的全国统筹

在十九大开幕当日，习近平代表十八届中央委员会向大会作报告时就曾提到，我国要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。而在短短一周内，尹蔚民再次公开提到这项工作并明确了下一步的政策安排，着实令业内颇为惊喜。

所谓基本养老保险全国统筹，狭义上就是各地将资金归结到国家层面，由中央统一调度使用。“自上世纪90年代至今，业界已经持续20多年推进实现基本养老保险全国统筹，但一直鲜见实质性进展。”中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示，然而随着各地养基金池子收支能力差距逐渐拉大，以及我国老龄化程度日益严峻、养老需求迅速爆发，全国统筹已如箭在弦。

尹蔚民直言，“老有所养”在社会保障方面的硬骨头主要就是如何进一步扩大覆盖面以及如何实现养老保险基金的可持续发展问题。

对于前者，尹蔚民表示，虽然目前我国的基本养老保险覆盖率超过了90%，但中国人口基数大，还有多达1亿人没有参加，包括灵活就业人员、新业态就业人员以及中小企业人员三种人，他们老了之后可能会缺乏基本的社会保障；而对于后者，尹蔚民则用了更大的篇幅去分析，他认为，我国老龄化趋势明显，抚养比将持续下降，这对于养老保险基金支付压力、可持续发展都带来了严峻的挑战。

要解决养老保险的可持续发展问题，尹蔚民抛出了三条具体对策，也是近期将采取或者已经采取的措施。“首先，我国要尽快实现基本养老保险的全国统筹，明年会迈出第一步，实行基本养老保险基金的中央调剂制度；实现全国统筹之后，就运用了社会保险的大数法则，互助共济。”此外，尹蔚民还介绍了养老保险基金的投资运营和划拨国有资产充实社保基金两项措施，其中，划拨国有资产将在明年实施。

区域差异倒逼改革提速

基本养老保险全国统筹在推进了20多年后终于确定了具体方案，可见现阶段落实这一政策的必要性和紧迫性之强超越以往。

“目前，我国基本养老保险已进入低速发展期，2015年我国参保人数、参保职工人数等都出现了下滑，特别是后者增速只有2%左右。与此同时，所有省份的基本养老保险基金收入虽然保持增长，但落后于支出增速，即使财政加大了投入力度，也没有扭转这一局面。”中国社科院世界社保研究中心执行研究员孙永勇直言，在此大背景下，我国基本养老保险基金虽然整体累计结余较大，但分布很不均衡，广东有6000多亿元，江苏、浙江有3000多亿元，但有些省份当期结余很少甚至是负数，只能靠“吃”累计结余度日，各地支付能力相差可达近40倍，比如黑龙江养老金累计结余仅够支付1.28个月，广东却可支撑发放50多个月。

本次尹蔚民在发布会上也表达出了类似的观点，“我国区域发展很不平衡，老龄化程度差异非常大，黑龙江是目前基本养老保险基金支付最困难的一个省份，抚养比是1:3，而广东最高是9:1。”尹蔚民表示，现在，基本养老保险基金每年当期结余约为4000多亿元，累计结余4万多亿元，可以支撑16个月的发放，实行全国统筹就是为了解决省与省间的不平衡问题。

“当前局部地区出现的基金收支缺口主要是由于养老保险制度地区分割格局造成的。”中国社会保障学会会长郑功成曾明确表示。

实际上，对于地方即将面临的巨大养老金缺口风险，人社部又何尝不心急。2015年，人社部部长尹蔚民就曾公开承诺力争当年要出台养老保险全国统筹方案，解决收支平衡的问题。去年，人社部再次公开时间表明确要在年内出台该方案。而且，为了给养老保险全国统筹铺路，早在1997年，基本养老保险制度推广之时，人社部就要求要尽早实现养老金省级统筹，但随后多年这项制度推行进展却十分不乐观，直到2015年尹蔚民表态要出台全国统筹方案时，真正实现省级统收统支的也仅有北京、上海、天津等不到10个省（市、区），其他基本都停留在县（市）统筹阶段。

治本之策

在业内看来，为实现养老金全国统筹，相关部门有“伤筋动骨”或“以稳为主”两条改革路径。有社保领域权威专家曾告诉北京商报记者，业界对于基本养老保险统筹制度改革的思路中，一种是一步到位地实现统收统支的全国统筹，第二种是渐进地先建调剂基金再走向真正意义上的全国统筹，比如现在让部分缴费低、基金结余多的地区每年上缴一定比例，再调剂给缴费高、基金结余有限甚至收不抵支的地区，最终过渡到全国统一。齐传钧坦言，短期来看，如果要尽快推出全国统筹方案，后者确实是相对现实、易操作的途径，而尹蔚民本次的表态也印证了人社部将采取“从易到难”这个改革方向。

不过，也有专家提醒称，参考部分省份建立资金池的做法形成现阶段所谓的“全国统筹”很可能会出现新的不公平，以及新政推行效果也需要在一定程度上取决于相关国家部门是否强势、执行力是否到位。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文直言，实现全国统筹，养老金缴费应该实现在中央层面上的大收大支；否则，地方从养老金中拿出几个点由中央统筹，建立一个临时调剂金，统筹层次事实上没有提高，我国养老金统筹层次低带来的很多问题仍然没有得到根本解决。

不过，中国社科院财经战略研究院副研究员汪德华表示，比如养老金的发放，是根据各地社会平均工资来的，各地差异较大，若全部由中央统筹，支付标准如何确定存在困难。

而对于划拨国有资产充实社保基金，有观点认为，从目前情况来看，对上市公司的划转相对简单一些，只要依据企业的效益情况，采取直接划转股权到社会保险机构的方式就能解决。但另一方面，非上市公司的划转工作则显得相对复杂得多。因为，很多企业的资产结构并不十分清晰，划转的难度也就相对较大。而且，前文所提专家直言，即使非上市企业愿意划拨资产补充社保基金，资产的公允价值如何界定目前仍是未知数。目前，包括是否可以通过直接上交红利的方式划拨等都成为了业界讨论的方向。

此外，划转取得的收入，到底如何管理、如何投资、如何分配，业界暂时也没有形成统一共识。如央企划转获得的收益，到底是全部用于社会保障转移支付还是全国共同使用，不同地区的分配比例如何确定，也是一道难题。业内专家甚至表示，划拨的资产变现时会对市场产生多大冲击难估测，但如果不变现，划拨资产就成为了一个“左手转右手”的走过场制度，无法充分发挥应有的效果。

北京商报记者 蒋梦惟